«Una Regla Que No Se Le Aplica a Todos No Es una Regla» — Entrevista a Sandra Kemp
El proyecto de ley que regula las apuestas online entra en su recta decisiva en el Senado, y la industria ya no habla con una sola voz.
En julio se presentó la Agrupación de iGaming Responsable (AGR), formada por cinco operadores con presencia en Chile: Betano, Betsala, Estelarbet, Juegalo y Novibet. En septiembre, la AGR fue una de las dos agrupaciones que cuestionaron el alcance del bloqueo ordenado por Subtel.
Apuesta Legal Chile conversó con Sandra Kemp, abogada y directora ejecutiva de la AGR, sobre el vacío regulatorio, lo que debería incluir la ley y lo que los operadores están dispuestos a asumir antes de que exista.
Su mensaje central es inusual para un gremio empresarial: lo que pide es que el Estado los fiscalice.
Entrevista realizada por escrito en octubre de 2026, mientras el Senado discute las indicaciones al proyecto de ley que regula las plataformas de apuestas en línea.
Recientemente asumió como Directora Ejecutiva de la Agrupación de iGaming Responsable. ¿Cómo definiría el panorama actual de las apuestas en Chile?
Nuestro diagnóstico es a partir de una realidad completamente verificable: el juego en línea en Chile no es una actividad que esté por llegar. Ya está aquí, es masiva y está en expansión.
Lo que no llegó fue la norma.
La Ley N° 19.995, de 2005, fue concebida para casinos físicos y no contempla el juego en línea ni sus particularidades, de modo que el país tiene hoy un mercado sin marco propio y sin autoridad especializada que lo supervise.
Ese vacío tiene consecuencias en tres direcciones.
Deja sin protección a menores y a usuarios adultos: no hay obligación legal de verificar identidad y edad, no existe registro nacional de autoexclusión ni límites de depósito, no hay autoridad ante la cual reclamar por un pago o un premio, no hay presupuesto por ley para prevención y tratamiento, y ni existen datos de prevalencia.
Priva al Estado de recaudación y de trazabilidad financiera, y a los operadores que quieren cumplir les impide competir en igualdad de condiciones.
A eso se suma la falta de coherencia institucional: un fallo dividido de la Corte Suprema en una contienda ajena, medidas de bloqueo cuya efectividad la propia autoridad sectorial ha matizado, una resolución tributaria del SII y un proyecto de ley que lleva más de cuatro años de tramitación.
Cada organismo actúa dentro de su mandato, sin una norma que ordene el conjunto.
Desde su experiencia en el ámbito jurídico y deportivo, ¿cuáles considera que son los principales desafíos para que Chile logre una regulación moderna, eficiente y sostenible del juego online?
Veo tres, y los tres me resultan familiares.
El primero es que la institucionalidad llegó bastante después del fenómeno. En el fútbol, la profesionalización de la gobernanza fue muy posterior a la masividad del deporte, y eso tuvo un costo que se pagó durante años.
Aquí ocurre algo parecido: el juego en línea es masivo hace tiempo y el marco regulatorio todavía no llega. El desafío es recuperar ese tiempo sin improvisar.
El segundo es que la legitimidad no se declara. Uno puede decir mil veces que es serio y eso no mueve nada. Lo que mueve es que existan reglas, que se apliquen a todos por igual y que haya consecuencias cuando no se cumplen.
En el fútbol aprendí algo que me acompaña: una regla que no se le aplica a todos no es una regla.
Un marco que solo obligue a quien acepta obligarse no ordena este mercado.
El tercero es de oficio: construir un estándar común entre actores que compiten entre sí. Eso es literalmente lo que hace una agrupación como esta y es difícil, porque cada uno llega defendiendo lo suyo.
Pero es exactamente ahí donde se juega la diferencia entre un sector ordenado y uno que no lo está.
El proyecto de ley continúa su tramitación en el Senado. Desde la perspectiva de AGR, ¿cuáles son los aspectos más importantes que debería incorporar la regulación para que el mercado funcione de manera adecuada?
Un sistema de licencias obligatorio, supervisado por una autoridad especializada con facultades reales de fiscalización y sanción, y con un registro público de operadores autorizados.
Ese registro no es un detalle administrativo: es lo que permite que cualquier intermediario —una plataforma digital, un medio, un procesador de pagos, un proveedor de internet, un club deportivo— sepa a quién puede prestar servicio y a quién no.
Hoy en Chile esa lista no existe, de modo que el intermediario no tiene cómo cumplir aunque quiera, y el usuario no tiene cómo distinguir.
Sobre esa base, cinco elementos:
- Verificación obligatoria de identidad y edad contra fuentes oficiales, con consulta al Servicio de Registro Civil e Identificación y estándar biométrico donde sea técnicamente eficiente.
- Un registro nacional único de autoexclusión, operado por el Estado e integrado con los casinos físicos: si opera plataforma por plataforma, no protege a nadie.
- Un porcentaje fijo, establecido por ley, del ingreso bruto del juego destinado a prevención y tratamiento, como obligación fiscalizada y no como aporte voluntario.
- Un estándar único de publicidad, con prohibición de comunicación dirigida a menores y a personas en situación de vulnerabilidad.
- Trazabilidad financiera completa: incorporación como entidades obligadas ante la UAF, registro ante la CMF, KYC, verificación del origen de los fondos, declaración de propiedad efectiva y protocolos de integridad deportiva.
Y una condición transversal sin la cual todo lo anterior es declarativo: medición obligatoria y publicación periódica.
¿Hay algún punto específico del proyecto que, a juicio de la agrupación, debería modificarse o perfeccionarse durante la discusión legislativa?
Con una precisión previa: el proyecto tiene su origen en un mensaje presidencial y no somos sus autores ni pretendemos serlo. Nuestro aporte es técnico y sobre método, más que sobre redacción.
Dicho eso, señalamos tres puntos.
El primero es el diseño de la carga fiscal. No discutimos el nivel —eso lo define el legislador— sino el criterio con que se calibra.
Debe medirse contra la tasa de canalización, es decir, qué proporción del juego real quedaría dentro del perímetro supervisado, y no contra una recaudación teórica.
Un régimen mal calibrado no reduce la cantidad de juego: lo desplaza hacia operadores que no verifican identidad ni responden ante nadie.
El segundo es el trato a los operadores ya activos. El requisito de entrada debería ser el cumplimiento del estándar que exija la ley, no la fecha en que una plataforma de apuestas determinada comenzó a operar en Chile.
Una exclusión retroactiva plantea un problema de igualdad ante la ley y, en la práctica, penaliza a quien se identificó ante el Estado sin afectar a quien opera fuera del radar. Proponemos, en cambio, una transición acotada con hitos verificables y auditados.
Nota de la redacción: el texto original del proyecto contempla un periodo de cooling off, durante el cual los operadores que no se ajusten a los plazos de regularización no pueden pedir licencia. Lo detallamos en nuestro seguimiento del proyecto de ley.
El tercero es el enfoque: preferimos que la ley fije resultados exigibles y que el regulador defina prioridades anuales basadas en riesgo, en lugar de prescribir tecnologías que quedarán obsoletas.
Uno de los principales argumentos a favor de la regulación es la protección de los usuarios. ¿Qué medidas concretas considera indispensables para prevenir el acceso de menores de edad y promover el juego responsable?
Si tuviéramos que elegir una sola medida de toda nuestra agenda, sería la protección de los menores.
La primera es la puerta de entrada: verificación obligatoria de identidad y edad contra fuentes oficiales, con consulta al Registro Civil y biometría donde sea técnicamente eficiente.
Es la única medida que convierte el acceso de un menor en algo estructuralmente imposible y no simplemente improbable. Nuestros socios ya están en ese proceso de integración; lo que pedimos es que deje de ser decisión voluntaria de cada operador.
La segunda es la salida: el registro nacional único de autoexclusión operado por el Estado, al que una persona se inscribe una vez y que la bloquea en todas las plataformas con licencia, sin depender de la voluntad comercial de ningún operador.
La tercera es la operación diaria: límites de depósito, de tiempos de juego, sistemas de detección de patrones de juego problemático y alertas tempranas, con obligación de actuar sobre ellas.
La cuarta es la comunicación: un estándar único de publicidad, sin mensajes dirigidos a menores ni a personas en situación de vulnerabilidad, y con control del volumen y frecuencia para evitar la saturación.
La quinta es el financiamiento estable de prevención y tratamiento.
Y seremos claros en algo: con los controles actuales, y mientras la exigencia no sea legal y universal, el riesgo existe y lo reconocemos. Precisamente por eso pedimos que estas condiciones sean requisito de mantención de la licencia.
Más allá del cumplimiento de la futura ley, ¿qué compromisos concretos están dispuestos a asumir los operadores que integran AGR en materia de transparencia, protección al consumidor y juego responsable?
Los que ya asumieron al integrarse. Nuestros principios no son declaraciones de intención: son condiciones de pertenencia, vinculantes desde el primer día para todos los miembros y para quien quiera sumarse, con independencia de que la ley se apruebe o no.
En protección al consumidor: verificación de identidad, herramientas de autoexclusión y límites de depósito, y sistemas de detección de comportamiento de riesgo, aplicados voluntariamente conforme a los estándares exigidos por las licencias de origen de nuestros socios.
En transparencia e integridad: conocimiento de los beneficiarios finales, políticas de KYC, trazabilidad de las operaciones, verificación del origen de los fondos, reporte de operaciones sospechosas y monitoreo de integridad de las apuestas conforme a estándares internacionales, todo sometido a auditorías independientes y no a la sola palabra del operador.
Cada reunión con autoridades queda registrada conforme a la Ley de Lobby, con información pública y verificable.
En comunicación: publicidad responsable, sin mensajes dirigidos a menores ni a personas vulnerables, y control proactivo del volumen.
Y un compromiso operativo que nos parece central: colaborar con autoridades, proveedores de internet y prestadores de servicios de pago para detectar, denunciar y bloquear a operadores sin licencia. Estamos dispuestos a extenderlo a los intermediarios publicitarios.
Ahora bien, queremos destacar algo sobre el límite de todo esto:
La autorregulación es un puente, no un destino.
Lo que hoy hacemos por convicción debería ser mañana obligación legal fiscalizada por una autoridad chilena, e igual para todos.
También se ha hablado del impacto económico que podría tener un mercado regulado. ¿Qué potencial visualiza en términos de inversión, generación de empleo, innovación y recaudación fiscal para Chile?
Según H2 Gambling Capital, el mercado chileno genera un ingreso bruto del juego cercano a los USD 625 millones, con proyección a USD 1.445 millones al año 2030. Hoy toda esa actividad ocurre sin un perímetro fiscalizado.
En inversión, lo que habilita la entrada de capital no es el tamaño del mercado sino la certeza jurídica. Un marco con licencias, obligaciones claras y reglas estables convierte a Chile en una jurisdicción donde se puede invertir a largo plazo; sin él, la decisión de permanecer es siempre provisoria.
En empleo, la formalización mueve a la actividad hacia estructuras que contratan, tributan y responden localmente.
En innovación, la regulación empuja precisamente donde debe: verificación de identidad, biometría, sistemas de detección de patrones de riesgo y trazabilidad financiera. Cuando el regulador fija resultados exigibles en lugar de prescribir tecnologías, la competencia se traslada a quién protege mejor.
En recaudación, el SII proyecta cifras relevantes solo por concepto de IVA digital; con un sistema completo de licencias, el potencial es significativamente mayor.
Pero todo esto está condicionado por una variable: la canalización. El beneficio económico no depende de que exista la ley, sino de que su diseño logre que el juego real ocurra dentro del perímetro supervisado.
Una carga mal calibrada no recauda más: canaliza y recauda menos.
Nota de la redacción: la canalización es la proporción de las apuestas que un país logra que se hagan en operadores con licencia. Si los impuestos o las restricciones son demasiado altos, parte de los jugadores sigue apostando en sitios sin licencia y esa proporción cae.
En otros mercados regulados existen mecanismos de colaboración permanente entre la industria y los organismos públicos. ¿Qué tipo de relación cree que debería existir entre los operadores, el regulador y las autoridades chilenas?
Una relación de supervisión. Un sistema serio de control funciona con verificación.
Nuestra petición es que el Estado nos fiscalice.
En concreto, eso supone cuatro capas.
Primero, un regulador especializado con mandato definido por ley, que decida estas materias. Hoy esa autoridad no existe, y cuando falta ese árbitro el vacío termina llenándose por la vía judicial y a instancias de competidores, en lugar de resolverse donde corresponde.
Segundo, canales formales y públicos de participación técnica: mesas de trabajo, consultas públicas y toda gestión registrada conforme a la Ley de Lobby, de modo que cualquiera pueda verificar quién dijo qué y cuándo.
Tercero, obligaciones permanentes de reporte —a la UAF, al regulador sectorial— y auditorías independientes, más publicación periódica de indicadores por parte de la autoridad: canalización, prevalencia y uso efectivo de las herramientas de protección.
Cuarto, colaboración operativa contra el operador que decide no licenciarse, junto a proveedores de internet, medios de pago e intermediarios publicitarios.
Nuestro rol en esa relación es aportar experiencia comparada y antecedentes técnicos, no conclusiones. Qué protecciones priorizar, cuán estrictas deben ser las normas de publicidad y dónde recae la carga fiscal son decisiones de los legisladores chilenos.
Mirando la experiencia internacional, ¿qué países considera un referente para Chile y qué lecciones deberían incorporarse —o evitarse— durante la implementación de la futura regulación?
En la región, Colombia y Perú ya resolvieron esta discusión, y Argentina avanzó por la vía provincial. Fuera de la región, el Reino Unido, España, Canadá y buena parte de la Unión Europea llevan más de una década perfeccionando sus marcos, lo que nos permite aprender tanto de sus aciertos como de sus errores.
Lo que Chile debería incorporar es lo que en esos mercados demostró funcionar: un registro público de operadores autorizados, verificación obligatoria de edad e identidad, un sistema estatal de autoexclusión, obligaciones anti lavado con reporte al organismo competente, financiamiento estable para el tratamiento del juego problemático y, sobre todo, medición pública y periódica.
En esos países existen datos de prevalencia; en Chile no, y eso no es un detalle:
Se está discutiendo la magnitud de un fenómeno que nadie está midiendo.
Lo que debería evitar es, primero, trasplantar un modelo. Chile tiene sus propias instituciones, su cultura y sus preocupaciones públicas legítimas, y la ley debe construirse sobre esa realidad. Las mejores regulaciones del mundo son las que sus sociedades reconocen como propias.
Segundo, calibrar la carga fiscal o las restricciones de publicidad sin medir su efecto sobre la canalización.
Y una advertencia sobre el debate europeo: la evidencia sobre exceso normativo en mercados maduros merece leerse completa, no de manera sesgada o por partes —incluidos nosotros—.
Además, es una discusión que solo puede tenerse donde ya existe regulación. Trasladarla aquí, sin norma, corre el riesgo de convertirse en argumento para no legislar.
AGR nació con cinco operadores. ¿Existen conversaciones con otras empresas interesadas en incorporarse a la agrupación? ¿Cuál es la visión de crecimiento del gremio?
La AGR nació con cinco fundadores —Betano, Betsala, Estelarbet, Juegalo y Novibet— que son operadores con presencia relevante en Chile y con licencias vigentes en mercados regulados del mundo.
La agrupación está abierta desde su constitución: daremos la bienvenida a toda empresa que quiera ser parte y adherir a los estándares y condiciones que hemos definido. Pero la puerta tiene un umbral, y ese umbral no es negociable.
Nuestros principios son condiciones de pertenencia vinculantes desde el primer día, sujetos a revisiones periódicas y con mecanismos de supervisión del cumplimiento. Si un miembro no cumple un compromiso declarado, lo que corresponde es analizar los antecedentes, pedir explicaciones y adoptar las medidas que la agrupación defina.
Por eso nuestra visión de crecimiento no se mide en número de socios sino en homogeneidad del estándar. Sumar operadores que no adhieran a esas condiciones debilitaría exactamente lo que nos da sentido: instalar un piso común donde antes había prácticas individuales imposibles de comparar.
Una agrupación grande con estándar bajo no le sirve a nadie, y menos a los usuarios.
Sobre conversaciones específicas en curso, preferimos no comentar procesos que no están cerrados. Cuando haya incorporaciones, se informarán públicamente, con nombre y con la adhesión formal a los principios.
Finalmente, si proyectamos esta conversación tres años hacia adelante, ¿qué le gustaría que se dijera sobre el trabajo realizado por AGR y qué objetivos concretos espera haber alcanzado?
Me gustaría que se dijera que la Agrupación acertó en la prioridad, en lo importante y que fue un interlocutor verificable: que dijo lo mismo en el Congreso, en la prensa y ante el regulador, y que lo que declaró se pudo comprobar.
En objetivos concretos, tres.
Que Chile tenga una ley y una autoridad especializada funcionando, con registro público de operadores, verificación obligatoria de identidad y edad, y un registro nacional único de autoexclusión operado por el Estado. Es decir, que lo que hoy hacemos por convicción sea obligación legal exigible a todos, incluidos nuestros socios.
Que existan datos. Que en tres años el país pueda responder con cifras públicas cuánta gente juega, qué proporción del juego ocurre dentro del perímetro supervisado y cuál es la prevalencia del juego problemático.
Hoy nadie —ni el regulador, ni el Congreso, ni la prensa, ni nosotros— puede saber si algo está funcionando, porque no se está midiendo.
Y que la conversación pública haya cambiado de pregunta: que ya no se discuta si este sector debe existir, porque existe, sino si el sistema que lo controla está cumpliendo su objetivo.
Si en tres años el debate es técnico, habremos hecho bien el trabajo.
Qué deja esta conversación
La propuesta de la AGR descansa en una idea: sin un registro público de operadores autorizados, nadie en la cadena puede cumplir, ni los medios de pago, ni los proveedores de internet, ni el propio usuario.
Sus diferencias con el proyecto están en el método: calibrar los impuestos según cuánto juego logren llevar al mercado regulado y reemplazar la exclusión de los operadores ya activos por una transición con hitos auditados.
Conviene leerla en su contexto. Los cinco socios de la AGR figuran en la lista de 42 sitios que Subtel ordenó bloquear en septiembre, pese a que los cinco están inscritos ante el SII y pagan IVA, como se puede revisar en nuestro verificador de casas inscritas. Juegalo no aparece ahí con su marca, sino como 418 Services, la empresa que opera juegalo.com.
Puedes contrastar esta visión con la de Carlos Baeza, de aPAL, la otra agrupación de operadores, y con la de Cecilia Valdés, de los casinos físicos, que sostiene que pagar impuestos no reemplaza una autorización para operar.
Mientras tanto, el proyecto de ley sigue en el Senado, con el plazo de indicaciones abierto hasta el 26 de octubre.
Sandra Kemp
Directora ejecutiva de la Agrupación de iGaming Responsable (AGR), el gremio que reúne a Betano, Betsala, Estelarbet, Juegalo y Novibet. Abogada de la Universidad Gabriela Mistral, con estudios en libre competencia y experiencia en la Asociación Nacional de Fútbol Profesional (ANFP). Es socia directora de Lake Consulting.
